La batalla por el agua llega a la Cámara de Diputados

Por: David Santa Cruz / Ethos Laboratorio de Políticas Públicas*

El calendario legislativo de la Cámara de Diputados indica que el próximo 15 de octubre se votará la iniciativa sobre la Ley General de Aguas (LGA), la cual lleva ocho años de atraso desde que se modificó la Constitución para garantizar el derecho humano al agua de todas y todos los mexicanos. Sin dicha ley, la reforma constitucional es letra muerta. Los más optimistas piensan que el dictamen llegará a la Cámara de Senadores en noviembre o diciembre, los pesimistas consideran que se votará en el 2022 como propone el presidente Andrés Manuel López Obrador y los más experimentados consideran que será una tarea que se le herede, nuevamente, a la siguiente legislatura.

En la actualidad existen en el Congreso de la Unión cinco diferentes iniciativas de ley, dos pertenecientes a legisladoras y legisladores de Morena; una ciudadana impulsada por el colectivo Agua para Todos, Agua para la Vida, que presentó 198,129 firmas validadas por el Instituto Nacional Electoral (INE), equivalentes al 0.13% de la Lista Nominal como pide la ley, y respaldada por 34 senadoras y senadores morenistas; una del Partido del Trabajo (PT) y finalmente una presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN).

De acuerdo con Feliciano Flores Anguiano presidente de la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Saneamiento de la Cámara de Diputados, entre agosto y los primeros días de septiembre tendrán un dictamen, que incluirá todas las propuestas, y que se puede subir al pleno para su discusión y votación, “realizamos 35 de 36 foros –faltó Sinaloa– en todo el país, con una gran participación ciudadana de más de 7,000 personas aportando”, explica el diputado Flores, quien busca que la iniciativa de la Comisión que encabeza sea la que lleve la voz cantante en este proceso, además de estar en su mandato legal.

La lista de agravios sociales, derivados de la falta de una nueva LGA, es larga y ha sido ampliamente documentada por medios de comunicación, diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y organismos internacionales como el Tribunal Latinoamericano del Agua. El principal consiste en que entre 12.5 y 15 millones de habitantes en México, sobre todo del área rural, carecen de agua potable y drenaje, mientras que el 30 por ciento de quienes sí reciben el recurso no lo tiene en cantidad ni calidad suficiente, según reportó el Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la UNAM, en 2019, tras analizar las cifras oficiales.

Aún así, las propuestas presentadas hasta el momento generan choques irreconciliables entre los grupos parlamentarios, la sociedad civil organizada, diversos grupos de empresarios nacionales y los capitales extranjeros. Dichas divergencias están ancladas a dos visiones opuestas del mundo y de proyectos políticos: La primera está comprendida en el artículo 4º constitucional, donde la prioridad son las personas que necesitan y reclaman el agua para vivir y la segunda está plasmada en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), que ve el agua como un bien de valor económico para generar riqueza.

Como explica el director del Área de Ciencias Sociales y Humanidades del campus León de la Universidad de Guanajuato, Alex Caldera, “nuestra crisis del agua no es natural, es esencialmente política” dado que la gestión del agua está mediada ya no por su ciclo natural, sino por el poder, “hacia dónde va el agua es una decisión política determinada por grupos e intereses”, agrega.

El elefante en el cuarto

Entrevistado antes de que el PAN presentara su iniciativa, Víctor Lichtinger, director del Consejo Consultivo del Agua (CCA) expresó que de las cuatro iniciativas que había en la Cámara de Diputados, “todas son inadecuadas, no van hacia la solución de las verdaderas causas de la crisis y pondrían en riesgo al sistema hídrico, al crecimiento económico, al progreso y la justicia social en México”. El CCA, es un órgano creado con perfil empresarial durante el gobierno de Ernesto Zedillo para asesorar a la Comisión Nacional del Agua (Conagua). Según Lichtinger, este órgano se ha diversificado para dar cabida a diferentes sectores: “de 70 integrantes solo 15 son empresariales”.

A decir del también ex secretario de Ecología del gobierno de Vicente Fox, hay tres temas que no se tocan a profundidad en las iniciativas de LGA existentes hasta ese momento: uno es el de la contaminación, el otro es la sobre explotación de los mantos freáticos, “donde ya se está usando la parte fósil, que tiene metales pesados” y por último el estrés hídrico, esto es la poca disponibilidad del agua.

Pero lo que más le preocupa a Lichtinger es el cambio en la vigencia de las concesiones, que de aprobarse la iniciativa ciudadana de Agua Para Todos, se reduciría en una tercera parte la vigencia actual, para quedar con un tope mínimo de 2 años y máximo de 10 con posibilidad de renovación, lo que asegura el titular del CCA, ahuyenta a la inversión extranjera y desincentiva la nacional, toda vez que necesita la certidumbre de que contaran con el recurso a largo plazo para hacer rentable su inversión.

La activista Elena Burns, integrante de Agua Para Todos, Agua para la Vida, aclara que la renovación cada 10 años no tiene un tope que impida que las empresas desarrollen sus actividades, “es como cualquiera de los servicios que tienes en casa, si no pagas la luz, el internet o el teléfono te lo cortan” de esta manera, si al terminar el plazo de la concesión se han incumplido los términos de la misma no podrá renovarse. Esto –explica Burns– tiene como objetivo darle más fuerza a la Conagua, pues, asegura, hoy en día las empresas prefieren invertir en amparos y litigios contra el Estado antes que cumplir con la ley y preservar los recursos hídricos.

Por su parte el doctor Pedro Moctezuma Barragán, académico y también integrante de Agua para Todos, argumenta que la existencia de una gran inversión o un mega proyecto, no tiene que ser motivo para otorgar en automático una concesión “Tiene que existir un dictamen de afectación hídrico ambiental donde se estudie cuáles son los beneficios y cuáles son los costos de un proyecto para la cuenca, para los ecosistemas y si efectivamente este proyecto puede ayudar a mantener equilibrios o si va a profundizar la crisis ambiental mientras las ganancias se van fuera del país”.

El tema de las concesiones es el elefante en el cuarto que impidió que los intentos realizados por el Congreso para cumplir con su obligación en 2015 y el 2018 salieran adelante. Es también el eje central de lo que distintos sectores de la sociedad han llamado la privatización del agua, junto con la tercerización del servicio, que permite que sea operado por particulares. Ambas prácticas, herencia de las políticas neoliberales de adelgazamiento del Estado se encuentran contenidas en la LAN y se mantienen en todas las iniciativas de LGA excepto la ciudadana.

Para entenderlo hay que voltear a enero de 1992, a la Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente de Dublín donde se impuso el principio que: “El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien económico”. Lo anterior, en la práctica, significó la apertura mundial de la gestión de los recursos hídricos al mercado.

En ese mismo año y bajo ese mismo principio se emitió en México el decreto de la Ley de Aguas Nacionales, que a decir de sus detractores y de sus defensores tiene como objetivo atraer a los capitales para que inviertan. El problema con esta visión es que “la función de las empresas es hacer dinero no garantizar derechos”, explica Maylí Sepúlveda Toledo, directora general de ControlaTuGobierno A.C.

En su primera versión, la LAN permitía concesiones de 50 años renovables por un periodo igual, así un concesionario podía tener el control del recurso hasta por 100 años. En 2004 el gobierno de Vicente Fox acortó la vigencia a dos periodos de 30 años, para sumar, en algunos casos, 60 años de acaparamiento del recurso hídrico, con casi nulas posibilidades de retirar la concesión. Además, dichas concesiones son transferibles, comerciables y pueden cambiar el uso por el que originalmente fueron otorgadas, con tan solo notificar a la Conagua y firmar un convenio o contrato entre particulares.

Lo anterior generó un mercado de concesiones donde incluso grandes bancos y firmas de inversión cuentan con concesiones de agua para uso agrícola, con tasa cero, esto es, no pagan por el agua que extraen. Así, la concesión otorgada para riego termina siendo usada para una maquila o una mina que vierte una gran cantidad de contaminantes al medio ambiente. “Todo el sistema está organizado para que la élite privada obtenga beneficios económicos de una estructura que debe servir para beneficiar a la gente”, explica Julieta Lamberti, directora de investigación de la Organización no gubernamental, PODER.

Especializada en investigar los mecanismos por los que las empresas capturan al Estado, Lamberti señala que entre las estrategias que hasta la fecha siguen los grupos de poder, se encuentra el colocar a representantes de las empresas en cargos públicos para luego beneficiar a dichas empresas; interferir en el sistema judicial; contratar cabilderos para operar en los congresos –a veces a través de sobornos– con el objetivo de aprobar o congelar leyes, entre otras maniobras.

En el caso del agua “hay tantas lagunas en la legislación que impiden que las acciones de captura sean ilegales”, afirma Lamberti, por ello, se debe eliminar el comercio de las concesiones de agua y dejar claro en la ley “que está prohibida la compraventa de los derechos de agua”. De las iniciativas presentadas solo la ciudadana lo menciona.

Rompecabezas jurídico

Todas las personas especialistas entrevistadas para este reportaje coinciden en que uno de los mayores obstáculos para concretar la LGA consiste en la alta fragmentación de la legislación en torno al agua. Para hacer una breve lista empezamos con el 4º constitucional, que busca garantizar el acceso al agua a todas las personas; también involucra al artículo 27 referente a la administración de los recursos hídricos; el 115 relativo a las atribuciones de los estados y municipios; así como el 2º que reconoce el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a usar los recursos en sus territorios, incluida el agua. Eso en cuanto a la Constitución.

También existen otras disposiciones legales, como la Ley Minera que en su artículo 19 indica que quien tenga una mina podrá obtener la concesión sobre las aguas encontradas, incluso para usos diferentes al minero; la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; la Ley General de Cambio Climático; e incluso la NOM-002-ECOL-1996 sobre descargas de aguas residuales o bien la norma mexicana NMX-AA-149/1-SCFI-2008 sobre agua potable, drenaje y saneamiento emitida por la Secretaría de Economía.

Dentro de este entramado jurídico en el que se tocan intereses de sectores de peso como la agroindustria, las refresqueras, las cerveceras, el farmacéutico y el maquilador, entre otros, se deben sumar los tratados internacionales y comerciales firmados por México, como el TMEC y la mesa de trabajo de Naciones Unidas para cumplir con los objetivos 2030, donde las naciones firmantes se comprometen a que nadie carezca de agua potable y drenaje.

Ante tal diversidad de leyes involucradas existen dos posturas, una enunciada por el Consejo Consultivo del Agua, la Asociación Nacional de Empresas de Aguas y Saneamiento de México (ANEAS) y la iniciativa presentada por el PAN, que se reduce a crear una LGA que se centre en el artículo 4º sin tocar el resto de los ordenamientos y la segunda, planteada por diversas organizaciones de la sociedad civil y las iniciativas de Morena, que propone crear una ley transversal a todos los lineamientos constitucionales para evitar contradicciones y vacíos legales.

“En la nueva ley hay personal jurídico de Conagua, de Semarnat, de Gobernación, de la agenda 2030, trabajando con la secretaría técnica de esta comisión, para armonizar. Queremos que la ley general nos sirva a todos los mexicanos, no a un sector sino a todos, por eso salimos a los estados y recabamos información”, asegura el diputado Feliciano Flores. Sin embargo, a decir de Maylí Sepúlveda si bien han tratado de retomar lo más que pueden de las consultas y los foros “en ese camino ya se dividieron y por ahí se les colaron cosas”, que según quienes han visto los borradores se trata de mantener el sistema de concesiones.

En cuanto a la iniciativa ciudadana, Sepúlveda Toledo considera que ha sido hecha “con muy buena voluntad, pero con una visión muy utópica e ingenua del mundo y es una gran ensalada, es bien intencionada y resultado de muchos foros y muchos eventos, pero creo que está fuera de la realidad en muchos de sus postulados”. En ese sentido asegura que, en su opinión, ninguna de las iniciativas cumple con una visión de Estado.

Todos contaminan, nadie limpia

La LGA tiene como apellido el saneamiento, que a decir de algunos de las y los entrevistados no está siendo contemplado con la profundidad y la urgencia que requiere. En 2016 la ecologista e investigadora Julia Carabias publicó que solo 27 por ciento de las cuencas hídricas están en calidad aceptable o excelente, 45 por ciento están poco contaminadas y 25 por ciento contaminadas y altamente contaminadas.

Si enumeramos los motivos, encontraremos una ley laxa; políticas públicas sin planeación o la inexistencia de las mismas; multas que rondan el 10 por ciento del costo de operación de una planta de tratamiento; uso de tecnología inadecuada para el país y extremadamente cara; poca capacidad de la autoridad para supervisar que los usuarios cumplan con su labor, alta rotación del personal; descargas industriales no supervisadas; el aumento en el uso de agroquímicos y pesticidas como el glifosato; impunidad y una serie actos de corrupción que terminan por construir un gran entramado.

En la actual discusión, la iniciativa de la Comisión de asuntos hidráulicos propone que los mismos concesionarios contraten a las empresas que verificarán si han cumplido con sus compromisos en cuanto a la contaminación. Por su parte, la iniciativa del Grupo Parlamentario de Morena propone que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) sea la que realice las inspecciones con cargo al concesionario.

Esto, a decir del doctor Pedro Moctezuma Barragán, abre todavía más la puerta a la opacidad, la corrupción y la impunidad, como ha quedado evidenciado en casos como el del Río Sonora donde a seis años del derrame tóxico de la minera Grupo México y de diversas resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que les obliga a reparar los daños, todo sigue igual, o como el caso del Rio Atoyac que recibe grandes descargas de compañías textiles, alimenticias, químicas y petroquímicas, de bebidas, metalmecánicas, automotrices y de autopartes y productoras de papel según reporta  el estudio de la UNAM y la CNDH titulado “Protección de ríos, lagos y acuíferos desde la perspectiva de los derechos humanos”.

Por casos como este, el colectivo Agua para Todos propone retirar las concesiones a quienes incumplan la ley en términos de contaminación e incluir a las víctimas en los Consejos de Cuenca. Mientras que, desde la Comisión de recursos hidráulicos, agua potable y saneamiento de la Cámara de Diputados, están proponiendo que la Conagua tenga una autoridad auxiliar como “policía hidráulica para que vigile el cumplimiento de la ley, y si no se aplica se sancione a la autoridad” explica el diputado Feliciano Flores. Aunque para Agua para Todos eso implicaría una militarización del territorio, por lo que proponen crear una defensoría del agua que obligue a quienes contaminen a reparar los daños a las comunidades y los ecosistemas, dicha defensoría dependerá de otra figura que proponen, llamada Consejo Nacional de Aguas y Cuencas que será integrada por los consejos locales que deberán, a su vez, ser conformados de forma democrática por integrantes de todos los niveles de la sociedad y no solo de los grandes concesionarios.

Otra de las grandes fuentes contaminantes de ríos, mares y demás cuencas hídricas, explica Víctor Lichtinger, son los municipios, “en los últimos 30 o 40 años se han construido alrededor de cinco mil plantas de tratamiento de las cuales 75 por ciento están abandonadas porque son muy caras de operar”. En las empresas medianas y pequeñas las cosas no son muy diferentes asegura el exsecretario, “mantienen las plantas apagadas y cuando llega el inspector las encienden o le extienden un cheque”.

Según explica Pedro Moctezuma Barragán las plantas potabilizadoras que se construyen en México vienen de países nórdicos y funcionan con una tecnología aeróbica que es inadecuada para nuestro clima, pues requieren mucha energía. En la actualidad, comenta el académico, ya existen tecnologías adecuadas y más baratas que brindan la posibilidad de convertir las plantas a bajo costo. Algo que a decir de Lichtinger no va a suceder porque los funcionarios de Conagua se quedan entre el 10 y 30 por ciento del costo de construcción en “tranzas”.

A lo anterior se le debe sumar la escasa preparación del personal directivo de los órganos operadores del agua en todo el país y su alta rotación. Según datos la Asociación Nacional de Empresas de Aguas y Saneamiento de México (ANEAS) un director no dura más de 1.8 años en el cargo. Además, según el director general de esta asociación, Hugo Rojas, existe una mala planeación urbana que evita que se dé un servicio adecuado a la población dañando los más vulnerables, quienes “tendrán que buscar el servicio a través de la compra de agua embotellada o de pipas y al final terminan pagando mucho más en términos reales”, explica Rojas.

Gobierno de contradicciones

Recientemente se filtró a los medios de comunicación una grabación del ex secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Víctor Manuel Toledo, en la cual aseguró que en el gabinete de la actual administración no existe un conjunto claro y acabado de objetivos y eso deriva en luchas de poder.

Toledo señaló en particular al jefe de la oficina de la Presidencia “Alfonso Romo, que ha adquirido enorme centralidad y poder en el gobierno, dada por el presidente, es el operador principal para bloquear todo lo que efectivamente sea, digamos, en la línea de lo ambiental, de la transición energética, de la agroecología”, e incluso dijo que Romo lo convocó a un desayuno con el dueño del Grupo México, Germán Larrea, para convencerlo de ser “más flexible y no presionara tanto” a esta empresa minera que ha generado dos de los desastres ecológicos más severos del país, al contaminar el Río Sonora y verter ácido sulfúrico al Mar de Cortés y seguir impune sin reparar el daño.

Recientemente, una amplia investigación periodística de la iniciativa Conectas, que aglutinó a media docena de medios en México, titulada Un Cacique del Agua en el Paraíso Maya, revela que la empresa de biotecnología Enerall, fundada por Romo, desarrolló un megaproyecto que en los últimos 10 años obtuvo concesiones para explotar la mayor cantidad de agua subterránea para uso agrícola en la Península de Yucatán, pero cuya disponibilidad media anual ha bajado 43 por ciento, indica el texto.

Así pues, la Cámara de Diputados necesita primero hacer una sola versión de las cinco iniciativas de ley o bien que desde el Ejecutivo Federal se decanten por una sola, que podría ser la presentada por el presidente de la Comisión de Asuntos Hidráulicos, el diputado Feliciano Flores Anguiano. Sin embargo, se debe contemplar que, en diciembre de 2019, la titular de la Conagua, Blanca Jiménez Cisneros, dijo que la iniciativa del Ejecutivo Federal para expedir la nueva LGA se presentará al Poder Legislativo después del 2022.

Siguiendo las dinámicas de lo sucedido en el pasado con otros intentos de aprobar una LGA, las elecciones intermedias de 2021 serán un factor de peso para no discutir las iniciativas de ley, asegura el doctor Alex Caldera, de la Universidad de Guanajuato quien está convencido que el tema no se tocará sino hasta después del proceso electoral en el que se renovarán la Cámara de Diputados, 15 gubernaturas, 30 congresos locales y casi dos mil ayuntamientos.

Además, hay que tomar en cuenta que esta es la primera vez que habrá reelección de diputados y a decir del doctor Moctezuma Barragán no hay distrito electoral que no tenga problemas con el agua. En ese sentido, agrega la activista Maylí Sepulveda, la sociedad civil organizada también tiene poder para influir y los votantes no van a aceptar una ley cualquiera, “porque la gente sí sabe lo que pasa cuando abre la llave y no hay (agua), o cuando las personas llegan a su casa después de una jornada de trabajo brutal y tiene que andar persiguiendo pipas”.

“El presidente Andrés Manuel López Obrador lo dijo muy claro un par de veces, este tema es demasiado sensible, el agua atraviesa todos los sectores productivos y también a las familias y a todo el mundo. La agricultura, la manufactura, la energía. La opinión del CCA, respetando las buenas intenciones de los diputados y de todos los que han participado, es que esto se deje hasta el 2022”, asegura Víctor Lichtinger.

Hay quien incluso va más allá, diversas personas involucradas en las negociaciones consideran que dada la complejidad del tema y por como vienen los tiempos podría heredarse de nueva cuenta a la siguiente legislatura. Si se llega a consensos, explican, se podría pasar en la Cámara de Diputados luego de las elecciones y dejar que el Senado termine el trabajo en el siguiente periodo.

Mientras eso sucede, será la población más marginada y pobre del país la que pague la factura, no solo en términos económicos sino con efectos negativos en la alimentación, la salud y el desarrollo humano, acrecentando las brechas de la desigualdad.

*Este reportaje forma parte de las actividades para combatir la corrupción en la gestión del agua, de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas. Contó con la coordinación general de Liliana Alvarado, Dalia Toledo y Silvia Márquez.